更加注重综合减灾 推动治理能力现代化

版次:y6    作者:徐姚来源:    2019年05月15日

●“洪水一条线,旱灾一大片”,干旱和洪涝在我国的分布范围较广。

●近年来,伴随气候变化,极端天气事件频发,且全球进入地震频发期,加上工业化、城镇化快速发展,我国灾害风险高而复杂,呈现出城市设防低、农村不设防的现状。

●我们对超预期地震灾害的准备可能还不够。改革开放以来,我国经济建设最集中、人口最密集的地区没有遭遇大地震,这份“幸运”使得公众对地震问题的认识越来越模糊。

●城镇化虽然减少了地质灾害易发区的常住人口,但在山地丘陵区,城镇因扩展需要,向山要地、进沟发展,还有矿山、水库、能源和交通工程建设会遭遇或引发新的地质灾害。

●由于全球化快速推进,通过国际贸易、跨国生产和投资,各种潜在的自然灾害及风险,在空间上出现了跨国转移,在时间上出现了传播加快,自然灾害不仅给灾区造成了巨大的人员伤亡、财产损失和环境资源的破坏,并通过社会经济系统对全球产生影响。

●在积极实施“九大工程”的同时,要依靠科技创新,加强对各种灾害风险源的调查研判,推进风险防控工作的科学化、精细化,对各种可能的风险及原因做到心中有数,对症下药,综合施策。

●加快划定各类自然灾害风险区划,全面提高我国物理设防、人文设防和社会设防水平。同时,大力推行绿色发展与综合灾害风险防范理念。

更加注重综合减灾 推动治理能力现代化

——第十届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛侧记

■本报记者 徐 姚

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,灾害风险高。这一基本国情决定了防灾减灾工作的复杂性和挑战性。

“备豫不虞,为国常道。”提高自然灾害防治能力,是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求,是关系人民群众生命财产安全和国家安全的大事,也是对我们党执政能力的重大考验。

5月10日,第十届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛在京开幕。与会代表在观点碰撞中,研究谋划推进自然灾害防治体系与防治能力现代化的思路和举措,为国家自然灾害防治和应急管理事业改革发展建言献策。

自然灾害多发频发的基本国情没有变

今年初,应急管理部、国家减灾委办公室会同多部门公布的数据显示,2018年我国自然灾害以洪涝、台风灾害为主,干旱、风雹、地震、地质、低温冷冻、雪灾、森林火灾等灾害也有不同程度发生。

“灾害种类多,分布地域广是我国自然灾害的一个显著特点。”中国工程院院士、中国水利水电科学研究院水资源研究所名誉所长王浩指出,“洪水一条线,旱灾一大片”,干旱和洪涝在我国的分布范围较广。

另外,《中国自然灾害图集(2011—2015)》显示,“十二五”期间,我国年均受灾人次占全国总人口比例较高的四类灾害依次是干旱、洪涝和地质灾害、气象灾害、地震灾害。这些灾害的空间分布有一定的规律。

王浩分析:“我国水灾南方多于北方;旱灾北方多于南方,内陆多于沿海;地震高发区在西南和西北地区;地质灾害从发生频次等方面来看,西南地区属于高发区。”

国家减灾委专家委副主任史培军进一步指出,京津唐地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区、汾渭平原地区、两湖平原地区、淮河流域、四川盆地及其西部边缘山区、云南高原地区、东北平原地区、河西走廊和天山北坡地区自然灾害风险等级较高。

“一方面,这些地区自然致灾因子的种类多、频次高、相对强度大;另一方面,由于人口密度相对较大,地均财富相对较多,这些地区如果自然灾害设防水平不高,因灾伤亡人数就会较多,直接经济损失也会较大。”史培军解释。

灾害损失方面,史培军在列举1980年至2016年我国自然灾害灾情统计情况时说:“过去30年间,我国自然灾害造成的直接经济损失总量在增加,但其占GDP的比例和因灾死亡人数呈下降趋势。”

数据显示,2018年,全国自然灾害灾情较过去5年均值明显偏轻,其中因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量和直接经济损失分别减少59%、78%和34%。

尽管如此,国家减灾委专家委副主任郑功成提醒,我国自然灾害多发频发的格局没有变,尤其是重大自然灾害依旧时有发生。在郑功成看来,灾情是国情的重要构成部分,了解灾害是正确把握国情的前提,而减灾即是发展,减损等于增长。

城市设防低、农村

不设防问题依然突出

郑功成表示,组建应急管理部,能够把各项防灾减灾救灾工作统筹起来,从体制机制上形成突破,改变以往“九龙治水”的格局。

但是,近年来,伴随气候变化,极端天气事件频发,且全球进入地震频发期,加上工业化、城镇化快速发展,我国灾害风险高而复杂,呈现出城市设防低、农村不设防的现状。

“设防水平不高、城乡差异较大是我国防灾减灾工作面临的问题之一。”王浩分析,我国广大城市整体设防水平偏低,除个别大城市以外,一般城市的抗震设防烈度都低于8度,抗台风和防洪水大多都低于“50年一遇”或“百年一遇”;广大农村地区对地震、台风、洪水几乎没有设防,从而造成了小灾大害、因灾致贫的局面。

在地震灾害方面,中国地震局地球物理研究所研究员高孟潭敲响了警钟:我们对超预期地震灾害的准备可能还不够。

“为什么过去这么多灾难性事件,我们事先都没有想到?一方面是我们对灾害的认知不足,另一方面是防灾减灾意识淡薄。”高孟潭解释,改革开放以来,我国经济建设最集中、人口最密集的地区没有遭遇大地震,这份“幸运”使得公众对地震问题的认识越来越模糊,但这并不意味着这些地区不会发生大地震。

“事实上,地震灾害远看是‘黑天鹅’,近看是‘灰犀牛’,因此必须高度重视地震灾害的风险。”高孟潭说。

此外,气候变化使灾害风险更加突出。中国气象局气候变化中心发布的2018年《中国气候变化蓝皮书》显示,20世纪以来,中国地表年平均气温呈显著上升趋势,近20年是20世纪初以来的最暖时期。

王浩指出,受全球变暖影响,1961年到2017年,我国极端强降水事件呈现明显增多趋势。20世纪90年代中期以来,中国极端高温事件明显增多。

在地质灾害方面,自然资源部地质灾害技术指导中心副主任刘传正认为,由于我国地质环境复杂、地质构造活动强烈、气候变化孕育的局地暴雨频发和山地丘陵区人类工程经济活动等多重因素迭加,我国今后相当长一个时期内仍会面临严峻的地质灾害形势。

刘传正表示,城镇化虽然减少了地质灾害易发区的常住人口,但在山地丘陵区,城镇因扩展需要,向山要地、进沟发展,还有矿山、水库、能源和交通工程建设会遭遇或引发新的地质灾害。

此外,休闲旅游或科考探险活动遭遇地质灾害的风险也显著增加。

“全球化发展还导致自然灾害传播和转移也在加速。”王浩解释,由于全球化快速推进,通过国际贸易、跨国生产和投资,各种潜在的自然灾害及风险,在空间上出现了跨国转移,在时间上出现了传播加快,自然灾害不仅给灾区造成了巨大的人员伤亡、财产损失和环境资源的破坏,并通过社会经济系统对全球产生影响,造成诸如国际航班延误、取消,跨国集团生产链和供应链中断,陆地和海洋生态系统受损等。

加快推进自然灾害

综合防治体系建设

面对上述问题和挑战,王浩表示,中国自然灾害严重,全球气候变化和经济高速发展,深刻改变了地理环境格局,使新形势下灾害问题更加突出,迫切需要按照“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念,坚持以人民为中心的发展思想,尊重自然,顺势而为,加快推进自然灾害综合防治体系建设,全面提高综合防灾减灾救灾能力。

2018年,中央财经委员会第三次会议对统筹推进自然灾害防治能力建设作出全面部署,提出针对关键领域和薄弱环节,推动建设若干重点工程。

国家减灾委专家委副主任闪淳昌认为,在积极实施“九大工程”的同时,要依靠科技创新,加强对各种灾害风险源的调查研判,推进风险防控工作的科学化、精细化,对各种可能出现的风险及原因做到心中有数,对症下药,综合施策。

闪淳昌指出,当今社会各类突发事件的关联性越来越强,要更加注重综合减灾,统筹应急资源。在国家层面可以成立国家应急委员会;在地方上,可以借鉴北京等地应急管理机构改革的做法,由应急管理部门承担应急委办公室职责,分设若干专业指挥部,充分发挥各有关部门在防灾减灾救灾方面的作用。

史培军建议,要加快划定各类自然灾害风险区划,全面提高我国物理设防、人文设防和社会设防水平。同时,大力推行绿色发展与综合灾害风险防范理念。

史培军强调,生态系统作为人类社会发展的重要基础设施,不仅为人类发展提供了大量物质财富、优质廉价或无价服务,还对缓解各种自然灾害风险有十分重要的作用。

“山区植被可以控制和缓解水土流失;平原湿地能够有效吸纳降水和洪涝,明显缓解和控制洪涝灾害;海岸和高原防护林网可以有效控制风灾,防御海岸侵蚀和高原水土流失、风蚀沙化;减少各种温室气体排放不仅净化了大气,还可缓解全球变暖的进程,对控制极端气象、气候与水文事件有着巨大的潜在效能;充分利用日光的各类建筑,能做到节能减排,还使建筑本身‘轻化’,可起到很好的防震减灾作用。”史培军说。